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在全区城乡客运一体化暨城乡客运公交化改造现场会上的讲话
发布时间:2013-08-26   来源:内蒙古自治区交通运输管理局   字号:[ ]  打印本页  [我要纠错]
 

姜革锋

(2013年8月9日)

同志们:

  把大家一起请来,专门研究我区城乡客运一体化和城乡客运公交化改造问题,并且采取现场会议的形式,这在我区还是第一次。这次现场会,是我区道路运输发展史上一次非常重要的会议。通过这次会议,进一步统一思想,提高对推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造重要性的认识,进一步理清工作思路,明确奋斗目标,谋划发展措施,脚踏实地,努力奋斗,为实现我区城乡客运一体化和城乡客运公交化改造任务做出努力。下面,我讲几点意见供大家参考。

  一、我区城乡道路客运的基本情况

  为适应我区经济社会不断发展的需求,我区公路基础设施建设不断加快,交通运输业得到空前发展,其中城乡道路客运发展尤为引人注目。一是公路总量及路网密度进一步提高。截止2012年底,全区公路总里程达到163763公里,其中高速公路3110公里、一级公路4666公里、二级公路14092公里,农村公里总里程达到130452公里,占全区公路总里程的79.7%。公路通行条件极大的改善,为发展道路客运提供了坚实基础。二是城乡道路运输保障能力进一步提升。到2012年底,全区道路客运从业人员7.8万人,全区道路客运班车12768辆、班线5618条,其中农村客运班车5131辆、班线3183条,分别占40.18%、56.66%。全区现有等级客运站674个,其中一级站15个、二级站70个,简易站及招呼站1506个。2012年全区完成道路运输客运量2.3亿人次、客运周转量264亿人公里,连续10年实现客运量、客运周转量两位数增长。目前,全区所有乡镇通了班车,11456个行政村有10973个通了班车,通班车率达到95.78%。道路客运基础设施的逐步完善和覆盖面的进一步增加,使城乡道路客运迈上了一个更高的台阶。三是城市公共交通服务能力进一步增强。到2012年底,全区有城市共公共交通企业142家,有公共交通汽车8336辆,其中有天然气、双燃料车2494辆,约占总数的30%。全区公共交通汽车停车场面积129万平方米,保养场面积9.6万平方米,公交专用车道51.2公里,公交车进场率达72%。全区共有公共交通运营线路871条,总长度20693公里,年运营总里程达到68196万公里,年运送乘客约11.3亿人次;全区城市建成区公交站点300米覆盖率达到了47.6%,公交分担率约为13.8%。城市公共交通的便捷和优惠,吸引了更多的居民选择公共交通出行。以上这些成就,为我们研究和推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造奠定了良好的基础。

  二、存在的问题和面临的困难

  虽然在“十一五”时期就已经提出了实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的发展思路,着手开展了这方面的工作,但各地工作进展不齐,做法各异,遇到的问题较多,面临的困难很大,主要表现为:一是认识不足,特别是领导重视不够。多年来,城市公交、道路交通分别由两个主管部门管理,被分为两个领域,形成体制壁垒,影响了城乡客运一体化改造。实行大部制后,虽然解决了管理体制问题,实现了一城一交,但我区交通运输部门接管这块工作较晚,各中心城市交通运输部门对城市公交管理不熟悉,工作上也不够热情、不够重视,时间上也没来得及深入调研,所以直到现在对城乡客运公交化改造也没有拿出个总体规划,没有目标,没有方案,更没有保障措施。人们在认识上,特别是领导干部在认识上还没有统筹考虑城乡客运一体化发展问题,对城乡客运公交化改造心中无数,工作没谱,也就没有动作,不见进展。大部分地区政府没有认真抓,或是力度不大,没有真正列入政府的重要议事日程。二是财政投入不足。城乡客运公交化改造是一项民生工程,其主要特征是政府定价、低票价运行,而让利于民的部分,特别是基础设施建设要由政府承担,才能维持正常的运转。所以,地方财政如果没有把城乡客运公交化改造列为财政补贴项目,对公交企业没有财政扶持,没有建立财政补贴机制,就很难实施公交化改造。三是原有城乡客运经营体制与公交化改造需要建立的新体制、机制的矛盾。城乡客运班线或农村牧区道路客运班线的经营者结构复杂,既有企业、也有个体;有挂靠企业经营,有经过许可自己拥有经营权,有的则是几经转手得到经营权。这些经营者中,有不少人出于保护既得利益,对公交化改造、公司化经营抱怀疑或抵触态度,少数人甚至策动罢运上访、聚众闹事等,这给公交化改造增加了阻力。四是部门之间协调配合的问题。城乡公交一体化和农村道路客运公交化改造是社会化系统工程,需多部门协作、上下联动,但由于部门之间配合不够,城市规划布局、站点设置建设、车型选定、财政补贴、企业定编定员等等问题、困难,解决起来阻力重重,需要我们做大量的工作。

  三、推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的现实重要性和紧迫性

  城乡客运是联系城乡、服务居民出行的重要纽带,与城乡居民的生产生活息息相关。推进城乡客运一体化发展,是城乡经济社会一体化发展的重要基础,是实施统筹城乡发展战略,消除城乡二元结构,实现城乡居民达到小康生活水平的迫切需要,也是推进城乡客运基本公共服务均等化和城乡客运转型升级内在需要。

  (一)满足农牧民对运输的期盼,要求推进城乡客运一体化进程。随着全面建设小康社会的推进,广大农牧民对交通运输基本服务均等化的要求越来越强烈,对提供安全可靠、经济适用、便捷高效的运输服务的期盼越来越迫切。要想实现农牧民的这种愿望,就必须大力推进城乡客运转型升级,引导并推动原有的经营企业脱胎换骨,真正成为新的市场主体,积极探索新的经营模式,创新行业管理方式,破除阻碍城乡客运发展的旧机制,让农牧民与城市居民享受同样的交通运输服务,让公共交通服务惠及城乡居民。

  (二)解决城乡道路客运内外部的深层次矛盾,要求推进城乡客运一体化进程。改革开放以来,城乡客运经历了较长的快速增长期,这期间,我们主要解决了运力紧张和农村牧区居民出行乘车难的问题,但也存在着交通运输业粗放增长,行业服务质量不高,市场秩序不规范等问题,特别是许多运输企业普遍采取挂靠融资经营模式,不利于发挥公司化、集约化经营的优势,影响运输安全和市场秩序,城乡居民、经营者和当地政府均不满意。这些问题,反映着城乡道路客运内部和外部的深层次矛盾,不实现城乡客运一体化,就不能解决好这些问题。

  (三)创造公平竞争、秩序优良的市场环境,要求推进城乡客运一体化进程。伴随着客运市场快速的发展,也出现了妨碍公平、破坏市场秩序等新问题。比如近些年农牧民购置的私家小汽车在农闲时钻空儿非法从事城乡客运,有的甚至成了职业出租“黑车”,由于这些“黑车”机动灵活,运价又不高,拉运的又是乡里熟人,所以侵占了部分城乡客运市场份额。而运政机构人财物力有限,执法手段落后,打击“黑车”常常陷入取证难、处罚难、取缔难的困境,总是打而不禁,屡打不绝。再如多数地区城乡客运的运力已经大于运量,无序竞争严重,内耗加大,却仍在盲目增加运力,无视客运量有所萎缩的情况。萎缩的原因并不是农牧民的出行需求少了,而是选择了其他的出行方式。面对这种情况,为了减少损失,一些客运经营者不得不在淡季停车,导致出现影响农牧民出行的新问题,也加大了“黑车”的生存空间。还有,现在城乡客运主要以融资的形式单车承包经营,这不可避免地加大内耗,在同一条线路上,经常发生前车压后车发车时间和互相争抢客源等不正当竞争行为,拖延了运行时间,乘客深受其苦,客源丢失越来越多,经济效益逐年下降。凡此种种,只有通过城乡客运自身深化改革,转型升级,实现城乡客运一体化和农村客运公交化改造,才能从根本上得到解决。

  四、赤峰市实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的启示

  进入“十二五”以来,国务院出台了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号),交通运输部下发了《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》(交运发〔2011〕490号)和《贯彻落实〈国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》(交运发〔2013〕368号),我厅也及时转发并提出工作部署;2012年,我厅与自治区发改委联合编制了《内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要》(内发改基础字〔2012〕1293号),用于指导各盟市编制本地区规划。这些文件为我们开展城乡客运一体化改造工作提供了指导性的意见,也明确了决策方向,部分盟市因地制宜,创造性地开展工作,做了许多有益的尝试和探索,也取得了一定的成绩。分析归纳各盟市的实践经验,我区城乡客运公交化改造大体上循着四种形式进行,即城际公交、城市市辖区区域公交、城乡公交和农村牧区道路客运公交化改造。推进城际公交改造,一般选择在毗邻城市之间距离较近,客运量较大,道路条件较好,沿途城乡居民比较密集的道路客运来进行;推进城市市辖区区域公交化改造,一般选择在城市辖区内区与区、区与乡或区与工矿企业、学校之间,客流量较大,沿途居民出行频繁的道路客运来进行;推进城乡公交改造,一般选择在城市市区与周边乡镇之间的短途道路客运来进行;推进农村牧区道路客运公交化改造,一般选择在运距较长,客运量相对较大,客流不集中的农村牧区道路客运来进行。从这四种形式改造情况来看,前三种改造的效果相对好些,而农村牧区道路客运公交化改造则比较困难,还需要继续探索,不断创新,不断推进。在近几年的公交化改造工作中,赤峰市的工作比较突出,这次现场会在赤峰市召开,就是因为赤峰市在推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造过程中,初步摸索出一条比较适合当地实际的路子,在政府主导、政策扶持、财政资金保障、经营模式确立、原有经营业户利益分配以及人员安置等方面积累了很多有益的经验,具有一定的示范意义,值得大家借鉴。启示有以下几个方面:

  (一)要明确树立农村牧区道路客运也具有公益性的理念。目前,公共交通服务已成为人们生活中不可缺少的重要需求,随着社会的发展和人民生活水平的提高,人们对公共交通服务的需求水平也越来越高。这就要求我们积极发展公共交通事业,努力实现公共交通覆盖面的最大化,让城乡居民能充分享受公共交通带来的便捷和实惠。但是目前不论从政府或职能部门,还是从社会各界,对农村牧区道路客运的公益性认识不足,城市客运和农村牧区道路客运在政策上仍存在着较大的差别。例如,城市公交在政策上享有政府的亏损补贴,而农村牧区道路客运则没有;城市客运一律享受中央财政燃油补贴,而农村牧区道路客运仅限于旗县境内或毗邻旗县之间的,大量的盟市所在地至农村牧区的城乡道路客运则不享有。此外,在运营上城市公交车辆车型、城区停靠站点以及定员的核定,都是城市公交独享的权利,而农村牧区道路客运即使是公交化运营也还是受到严格限制。要消除这些差别待遇,首先在观念上有所突破,认定农村牧区道路客运也是公共交通服务的一种方式,与城市公交的性质完全一致,同样具有公益性,应当大力推进城乡客运一体化和农村道路客运公交化改造,从根本上消除城乡客运差别,使城乡居民享受均等化客运服务。

  (二)实现由部门行为向政府行为转变,是实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的关键。各级交通运输主管部门在积极推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造过程中,一定要争取地方人民政府的支持,坚持政府主导、部门负责、政策引导的原则,将城乡客运一体化和城乡客运公交化改造纳入政府公共服务范围,加大公共财政、土地、规划、税费减免等公共资源保障力度,不断满足城乡居民“行有所乘”的基本公共服务。赤峰市红山区至锦山镇城际道路客运公交化改造和元宝山区至平庄区域公交化改造的成功事例,就为我区城际和城乡客运公交化改造树立了典范。这两条客运班线在改造的过程中,都得到了地方人民政府的大力支持,在政府的牵头下,相关部门积极配合,使交通运输部门的改造方案得以顺利实施。这两条客运班线在改造前,不论是从经营主体、经营方式还是外部环境等方面,都有与其它盟市类似或相近的地方,各地可以借鉴他们的做法积极推进本地区的城乡客运一体化进程。

  (三)正确处理市场资源的配置问题。道路旅客运输班线属国家公共资源,在2000年实施企业资质管理之后,多数城乡客运班车或农村牧区客运班车的经营者通过融资等形式,转入运输企业经营,借了运输企业的名,实际上仍由原经营者经营。这种经营方式存在着诸多弊端,需要采取妥善措施,加以改造,使资源配置与城乡客运一体化和农村道路客运公交化改造相适应。市场资源的配置还是要以经济手段为主,让失去经济利益者能得到补偿,具体是政府出资收购,还是企业收购,还是以客运出租汽车或其它客运班线经营权置换等,要从各自实际出发,适合哪种就用哪种。总之,既要推进公交一体化发展,又要保稳定,保民生。

  (四)赤峰城乡客运一体化改造的几个特点。一是经营主体以国有企业为主,实施公司化经营。赤峰市红山区至锦山镇城际公交的经营主体是国有企业赤峰市公交公司,实行公司化管理,既取得了较好的经济效益,也取得了很好的社会效益;元宝山区区域公交经营主体也是国有企业,同时又有部分融资经营为辅,也实行公司化管理,也取得了较好的经济和社会效益。虽然后者较前者在运营上管理难度大些,但它吸纳并改造了部分个体经营业户,在公营车辆运营带动下,主导了市场经营,稳定了市场,有效打压了“黑车”活动空间。二是低票价运行,实行惠民政策。赤峰市这两条客运班线与改造前相比,票价均下降了40%,吸引了大量的城乡居民选乘公交车出行。此外,对于老年人、残疾人以及学生等特殊人群还实行了减免票价的优惠政策,让城乡居民真正享实惠、享便利。三是运距较短,客流量较大,道路条件较好,适合公交化运行。赤峰市这两条客运班线实行了公交化运营之后,缩短了候车和发车间隔的时间,班次密度适当加大了,而且又正点运行,过去的沿街揽客、不按时发车以及前车压后车发车时间等乱象不见了,新的运行机制提高了服务质量,赢得了城乡居民的好评。四是政府协调,对城乡公交车或区域公交车按照城市公交车核定定员、建设停靠站点。赤峰市这两条线路公交的公交化改造,都是在当地政府的强力领导下进行的,政府领导亲自抓,公安、城建等部门大力支持,享有与城市公交车一样的定员标准和站点的设置,使公交车的安全、便捷和大容量的特性充分的发挥出来。五是在经营亏损补贴和基础设施建设上,政府要予以扶持。当地财政根据企业政策性亏损情况给予补贴,形成补贴机制,确保企业收支平衡。在公共交通基础设施建设用地、税费征收、通行费以及车辆购置、科技投入等方面实行优惠政策。六是实行“五定五统一”管理模式,即定线路、定班次、定时间、定站点、定票价,统一排班、统一调度、统一结算、统一标识、统一管理。赤峰市公交化改造的这些特点,其实也是城乡客运一体化的一些基本特征,是我们实施城际、城市辖区区域以及城乡道路客运公交化改造的一些基本要求,各地可结合本地区的情况循序渐进,逐步推进,逐步完善。

  (五)要坚持积极推进、量力而行的原则。会议交流了赤峰市阿鲁科尔沁旗农村牧区道路客运公交化改造情况,比较来看,阿旗的探索还没有达到预期效果,目前还只是在起始站和发车方式上实行了公交运行方式,还需要继续创新、不断完善。但毕竟开了个好头,首先解决了自身的生存问题,增加了班次,提高了实载率,方便了旅客乘车出行,能实行门到门运输。需要严肃指出的是,放弃了汽车客运站的安全例检,客车又按照班车的行驶速度运行,存在很大的安全隐患。因此,各地在推行农村牧区道路客运公交化改造时,在没有完全达到公交车运行标准前,还是要按照客运班车运行方式进站发车,但可以在城区增加停靠站点,方便城乡居民出行,按照公交化运行,确定好首末班车发车时间。这样做,也是农村牧区道路客运在营运服务上转型进步,对地方政府财政较弱的地区可以借鉴。我们既要有所作为,积极推进城乡公交一体化和农村客运公交化改造,也要从实际出发,量力而行,逐步推进,重实效。

  (六)坚持因地制宜,分步推进。赤峰市的城乡客运一体化和城乡客运公交化改造有几种形式,都是从实际出发而确定的,针对性强,所以搞得比较成功。各地在探索城乡客运一体化和城乡客运公交化改造发展形式和路径时,也要切忌搞“一刀切”。要根据当地实际,先易后难,在条件比较成熟的城际、城乡或农村牧区道路客运班线上先开展试点工作,取得经验,得到政府和社会各界认可后再有步骤地全面推开。

  五、下一步工作意见

  为深入推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造工作,各盟市要广泛开展调查研究,认真分析本地区城乡客运市场实际情况,借鉴赤峰市的成功经验,创造性地开展本地区工作,重点从以下几方面着手:

  (一)提高认识、统一思想。通过这次现场会,我们对城乡客运一体化和城乡客运公交化改造,不仅要丰富感性认识,更要深化理性认识,为深入推进这项工作奠定思想认识基础。各盟市交通运输主管部门要积极学习和宣传赤峰市的经验,积极向政府的主要领导汇报,努力形成政府领导亲自抓,主管部门牵头抓,相关部门配合抓的工作格局。

  (二)加强领导、抓好落实。为确保这项工作顺利实施,自治区交通运输厅成立了领导小组,设立了办公室,有专人负责日常工作。各盟市也要成立机构,把这项工作列入重要议事日程,常抓不懈。各盟市领导小组要争取让政府领导挂帅,相关部门参加,办公室设立在交通运输部门,这样开展起工作来比较顺畅。

  (三)做好规划、加强指导。各地要在《内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要》指导下,认真研究编制本盟市城市公共交通发展规划,制定好切实的发展目标,科学策划工作方案,扎实稳妥地开展工作。要将发展城乡客运一体化和城乡客运公交化改造作为规划的重要内容,衔接好城市公共交通与当地经济社会发展规划、城市总体规划、城乡一体化发展的具体部署,扩大公共交通服务覆盖范围,逐步实现城乡客运一体化。各地规划争取在今年年底出台,使推进城乡客运一体化的工作有所依循。

  (四)稳步推进、完成任务。各地要按照《内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要》和各盟市编制的城市公共交通发展规划,完成确定的目标任务。“十二五”时期,要完成自治区规划纲要提出的“根据发展需要,大力推进城际公交、城乡公交、农村公交及特色公交网络建设”。发展城际公交,盟市至旗县运距在100公里以内的线路择机实施公交化运营,这里我们提出17条推荐线路的改造任务,包括呼和浩特市区分别至和林、托县、察素齐;包头市区分别至萨拉齐、固阳;呼伦贝尔市海拉尔分别至鄂温克旗南屯;兴安盟乌兰浩特市区至科右前旗大坝沟;赤峰市区至喀喇沁旗锦山;乌兰察布市集宁区至土贵乌拉,巴彦淖尔市临河区至陕坝,鄂尔多斯市东胜至康巴什、阿镇等;盟市间城际公交建设线路:呼和浩特市区至旗下营,包头市区至树林召,乌海市区至棋盘井、碱柜、乌素图等,建议呼和浩特市等8个相关盟市研究推进。发展城乡公交,积极推进城市公共交通服务延伸至郊区,争取距城市市区30公里范围内全部实现公交化。发展农村公交,遵循“一条线路一种模式,同一线路同一政策”的原则,先选择人口密度大、客流量大的城市郊区或农村客运班线实行公交化改造。发展特色公交,针对上学、就医、旅游、购物、偏远地区居民以及行动不便人群等出行需求,探索发展多种形式的公共交通特色服务。

  (五)强化措施、保障发展。各地交通运输部门要以这次会议为契机,积极向当地政府汇报发展城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的有关情况和发展思路,争取当地政府的支持,积极协调各有关部门,在公共交通规划编制、设施用地、财政补贴、税务减免、公交化运营等方面加大工作力度,增强保障力度,消除发展障碍,为推进城乡客运一体化发展提供更好的环境条件。

  (六)立足长远、持续发展。各地要努力完成近期规划目标任务,还要研究制定长远规划。力争在“十三五”期间,推进城乡客运一体化向纵深发展,将目标定在建设衔接更加紧密的配套运输网络设施、更加先进适用运输技术装备、运输服务更加安全高效的综合运输体系上。呼包鄂三市要发挥经济强市的优势,率先实现市政府所在地到市内各旗县政府所在地的城际公交化运行,其他盟市也要积极行动,有效推进。

  同志们!推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造是一项很复杂的系统工程,涉及面广、任务重大,需要我们做很多艰苦的、耐心细致的工作。希望大家认真研究、真抓实干,为实现自治区提出的“8337”发展思路,做出交通运输部门积极贡献!

 

附件下载:内交函〔2013〕245号.doc

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